研究成果
CAICT觀點
從比較視角看互聯網行業管理
作者:許長帥            發布時間:2019-08-02

  數字經濟的發展,依賴信息高速傳送和物的快速傳遞。信息傳送涉及電信和互聯網,而物的傳遞則涉及郵政。電信與郵政原本一家,稱為“郵電”,后又分營,分屬不同部門監管。互聯網實現了電信與垂直行業的融合發展,涉及較多管理部門,但電信主管部門被賦予互聯網行業管理職責。這背后的邏輯是什么?

  一、電信與郵政

  (一)共同點

  《憲法》第四十條規定“中華人民共和國公民的通信自由和通信秘密受法律的保護”。這里的“通信”,包括郵政和電信。通常認識上,人們也會認為通信包括郵政和電信。郵政是古老的信息傳送方式,而電信是近現代發展而來的信息傳送方式。傳送信息,是二者的共同點。

  (二)不同點

  電信與郵政之間不同在于,電信傳送的是“信息”,而郵政傳遞的是物,物上攜帶信息。郵政寄信,傳的是紙,紙上有信息。郵政可以寄紙,也可以拓展寄遞對象,如寄衣物、食品、電器,甚至汽車。郵政業務從原來的寄信,發展至快遞,本質未變,傳遞的均是“物”。傳遞物,在物理空間上從一點移動到另一點,需要借助外在工具,如自行車、牛車、汽車、火車、飛機等,即交通。國家郵政局由交通部管理,大概原因在此。

  時至今日,郵政寄遞的物種類繁多、數量巨大。由于物需要占用物理空間,有體積,對于常人而言,從外在表象上,會認為郵政監管對象眾多。電信雖然與眾多垂直行業深度融合,深入到生產生活的方方面面,對經濟社會和國家安全影響更為深遠,但信息存儲不需要占用過多物理空間,摸不著,外在表象上,常人不會認為電信監管對象眾多。這可能是郵政監管力量可以從省級擴展至地市,而電信監管仍然面臨十幾或者二十幾個人負責省級區域內電信和互聯網行業監管的尷尬境況,不被增加監管力量的原因。

  二、電信是互聯網的基礎

  互聯網深刻改變和影響了人們的生產生活,將生產生活從線下延伸至網絡。人們接受互聯網服務,業者提供互聯網服務,均要接入電信網絡,接受和使用電信運營商提供的數據服務。數據服務,通俗講是“流量”,是與話音、短信息并列的基礎電信服務。互聯網服務可以覆蓋到何種地域,可以普及到哪種人群,取決于電信設施的分布范圍和密度。通俗講,若無基站有效分布,無人駕駛、互聯網醫療、互聯網導航不過是鏡中花。手機沒有信號,就不能網上打車、在線支付、視頻聊天。因此,電信是互聯網的基礎。

  時至今日,電信設施仍面臨規劃難、建設難、進小區難、進機場和地鐵難、保護難等問題。5G商用大門已經開啟,若不能從根本上解決電信建設建設和保護中的問題,將嚴重制約5G建設、普及和通信質量,影響5G引領經濟社會數字化轉型作用的發揮。

  三、互聯網是電信的高級應用

  互聯網依托電信的數據服務,將線下金融、交易、娛樂、社交、新聞、醫療等服務搬至線上,實現了電信與垂直行業的融合和創新發展,極大豐富和改變了生產生活。互聯網服務雖然豐富多彩,但載體卻是電信的數據服務。換言之,互聯網服務雖然涵蓋較多垂直領域,如交通、醫療、文化、金融、新聞等,但互聯網服務的提供需要依托信息的生成、傳送、處理。

  互聯網的基本功能是生成、傳送和處理信息,載體是數據服務。基于互聯網生成、傳送和處理信息功能,可以實現金融、醫療、文化等各種服務。如互聯網音樂服務,服務提供者向用戶提供在線音樂賞析,實質上是提供信息,運用一定方式轉化為音樂。再如網上交易,用戶登陸淘寶平臺瀏覽產品,選中一本書,點擊購買,在線支付貨款。此項交易中,買賣合同的達成,貨款的支付,全賴“信息”的生成、傳送、處理等,而書的交付,則需線下運輸。若交易的對象為電子書,則可以在線上交付,也是提供信息。通過互聯網提供的線上服務,均是通過互聯網生成、傳送和處理信息實現的,依托的是電信的數據服務。因此,互聯網服務適用電信監管規則。

  例如,《憲法》第四十條“中華人民共和國公民的通信自由和通信秘密受法律的保護”規定,同樣適用于互聯網服務。《網絡安全法》第四十七條“網絡運營者應當加強對其用戶發布的信息的管理”,使用了“其”字,很好地闡釋了互聯網服務中電信運營商、互聯網服務商對互聯網用戶信息的管理責任,即:電信運營商提供的是數據服務(即管道),依據《憲法》第四十條,不可以對管道內的通信內容進行查看和檢查,接受互聯網服務的用戶不是電信運營商的用戶,因此電信運營商依據《網絡安全法》第四十七條規定不負有對互聯網用戶信息的管理責任。《網絡安全法》第四十七條設定的信息管理機制,符合《憲法》第四十條規定。互聯網立法,應當注重與《憲法》第四十條保持一致。

  四、電信主管部門負責互聯網行業管理

  人們生活在現實社會,現實性是其生產生活的基礎;互聯網極大豐富和改造了人們的生產生活,但線上空間的“虛擬性”與生產生活的現實性需求是一對永恒的矛盾。網站(含APP)[1]是網絡虛擬空間和現實社會的主要聯結點,是人們在網絡空間活動的主要依托平臺,是解決虛擬與現實之間矛盾的主要切入點。無論通過互聯網從事何種線上活動,均需依托網站。

  無論是現實社會,還是網絡空間,人與人要社交、交易,需要以“信任”為基礎。人無信不立。為了解決信任問題,確保社交、交易安全,需要國家公權力介入,對社交、交易主體身份進行確認并公示,為社會提供最低程度的“信任”證明。在現實社會,對個人而言是居民身份證,對法人或者非法人團體而言是工商登記、社會團體登記、事業單位登記。在網絡空間,因網絡具有虛擬性,社交、交易雙方不見面,具有遠程性特點,更加需要解決信任問題,解決方式為電信主管部門通過備案或者經營許可對網站進行準入管理。

  互聯網活動得以進行的基礎是基于互聯網上的信任。網站備案或者經營許可是對設立主體進行身份登記,以公權力為互聯網活動提供“信任”證明,是互聯網管理的基礎和根基。互聯網活動存在于網絡空間,推進網絡建設、提高網絡覆蓋和提升網絡能力,屬于電信主管部門的基本職責。互聯網活動依托于網站,設立網站的基礎條件是辦理互聯網接入和具有相應的IP地址和域名,互聯網接入業務和域名解析屬于典型的電信業務,IP地址資源也由電信主管部門負責管理。同時,斷開互聯網接入或者停止域名解析即可以關閉或者限制網站服務。無論從網絡層面,還是業務層面,抑或管理層面,由電信主管部門對網站進行統一管理,是確保登記信息準確,為互聯網活動提供“信任”供給和有效管理的必然要求。因此,電信主管部門負責互聯網行業管理。

  五、互聯網行業管理范疇

  (一)管理對象

  一是網站設立。通過互聯網提供線上服務,需要依托網站。網站之于互聯網服務,猶如廠房或者辦公場所之于線下服務。例如,提供互聯網金融服務,需要設立網站供用戶前來辦理服務,提供線下金融服務亦需要辦公場所供用戶辦理服務。因此,網站與依托網站提供的服務,屬于兩個范疇,分別由相應主管部門管理,即網站設立由電信主管部門負責管理,依托網站提供的互聯網服務由相關業務主管部門負責管理。如,互聯網金融服務由金融主管部門管理,互聯網醫療服務由衛生部門管理,互聯網游戲由文化部門管理。因此,區分網站與依托網站提供的服務,是劃分電信主管部門與線上服務相應主管部門監管邊界的標準。

  二是信息交互。用戶接受互聯網服務,業者提供互聯網服務,均需要接入網絡,使用數據服務,建立用戶與網站之間的網絡聯結,進行信息的生成、傳送、處理活動,表現為檢索、訪問、瀏覽、下載、安裝、交互等。用戶與網站的聯結交互,均是通過信息傳送完成,可以統稱為“信息交互”。互聯網環境下自主、自愿進行信息交互,需要信息生成、傳送、處理活動可正常和安全進行,不受非法干擾和破壞,依賴網絡的“通暢”與“安全”。“通常”即網站功能正常,與用戶之間的信息交互可以正常進行。例如,甲用戶下載乙網站客戶端軟件,被丙網站替換為自己的軟件,丁網站提供視頻,片頭廣告被戊網站攔截,即屬網絡“通暢”的反面。“安全”即網站滿足網絡安全要求,與用戶之間的信息交互不被干擾、攻擊和破壞。網站與用戶之間信息交互正常進行,核心關涉是信息流動的自主、自愿和安全,不關涉任何具體服務。

  電信主管部門對網站進行準入管理,解決的是互聯網活動主體的身份證明和公示問題,滿足互聯網活動對“信任”的需求;對網站與用戶之間的信息交互進行日常管理,解決的是主體之間通過網絡自主、自愿和安全聯結問題,滿足互聯網活動對“通暢”和“安全”的需求;二者延伸于電信主管部門網絡管理職責。主體身份的確認和信息交互的通暢、安全,是互聯網活動的基礎。這也說明,互聯網行業管理是互聯網管理的基礎。

  (二)管理內容

  圍繞網站設立和信息交互,電信主管部門對互聯網進行行業管理,主要體現為四個方面:一是加強電信網絡基礎管理,推進網絡基礎設施建設和網絡優化升級,提升網絡能力、安全性能和覆蓋范圍,做好網絡接入和域名管理,開展應急通信管理,為互聯網發展提供良好的網絡基礎。二是對網站設立進行準入管理,需要區分網站和依托網站提供的服務,依托網站提供的服務由該服務的相應主管部門負責監管,如網約車由交通部門負責管理。三是對網站與用戶之間的信息交互活動,進行市場秩序和用戶權益等方面的日常管理。四是做好網站及其與用戶信息交互活動的網絡安全管理,為互聯網安全運行提供基礎支撐,區別于相關主管部門對線上服務活動和該服務所依托的信息系統的安全管理。[2]

  注:[1] App,英文全稱為“Application program”,即“應用程序”。App是用戶接受互聯網服務的“入口”,如下載安裝共享單車App,即可接受和使用相應服務。用戶接受互聯網服務,可以通過瀏覽器輸入相應網址(域名)登陸網站接受服務,也可以通過安裝App接受服務。因此,《電信業務分類目錄(2015年版)》也使用了“通過運行在計算機、智能終端等的客戶端軟件、瀏覽器”表述定義有關業務。由于通過瀏覽器登陸網站需要輸入網址,一般觀念上認為域名是網站的構成要素之一(其他兩項為IP地址和互聯網接入),然而通過App提供互聯網服務卻不需要域名。由于App已經下載到用戶終端,用戶可以通過App連接網絡直接登陸相應的網站,無需通過瀏覽器尋址。伴隨技術發展,域名已經不再是網站的必要構成要素。通過網絡提供服務,需要在網絡中有一“憑借”,獲得網絡空間的“存在感”,即接入網絡(互聯網接入),并在網絡中確定一地址(即IP地址),搭建“網站”。互聯網接入和IP地址是網站的必要構成要素。網站提供服務,可以通過兩種方式與用戶建立網絡連接:通過瀏覽器借助域名尋址到網站和通過已下載于用戶終端的App直接連接到網站。因此,App并未改變互聯網服務需要通過網站提供這一基本事實,僅是改變了用戶接受互聯網服務的入口,豐富了用戶體驗和觀感。目前來看,網站仍然是網絡虛擬空間和現實社會的主要聯結點,是人們在網絡空間活動的主要依托平臺。App僅是用戶接受互聯網服務的入口,是“用戶側”的概念;用戶通App接受的服務仍然是網站提供的服務,網站是“服務提供者側”的概念。因此,App并未取代網站,而是網站提供服務連接用戶的一個渠道。

  [2] 網站是服務提供者與用戶之間進行信息交互和提供線上服務的界面,與用于提供線上服務的系統不同。例如,提供網約車服務需要搭建網站和運行系統,對網站及其與用戶之間信息交互的網絡安全管理由電信主管部門負責,但對運行系統和網約車服務的網絡安全管理則由交通主管部門負責。

  作者簡介

  許長帥,中國信息通信研究院工業和信息化法律服務中心副主任,高級工程師。

  聯系方式:xuchangshuai@caict.ac.cn

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